Закон о конкуренции на службе монополий

Согласно данным Ассоциации коммуникационных агентств России, по итогам 2014 года отечественный рынок рекламы вырос на 4 %. Правда, вследствие происходящих в отрасли технологических изменений разные сегменты чувствуют себя неодинаково. Например, сегмент рекламы в Интернете вырос на 18 %. Напротив, объем рекламы в печатных СМИ снизился на 11 %. А рынок наружной рекламы стагнирует – он не вырос и не снизился.

Стагнация рынка «наружки» не может не вызывать беспокойства у его лидеров. Между прочим, о лидерах. Безусловным лидером отечественной наружной рекламы является компания RussOutdoor. Из данных агентства «ЭСПАР-Аналитик» следует, что в сентябре 2014 года на долю RussOutdoor приходилось 35,2 % общей рекламной поверхности, принадлежавшей десятке ведущих российских операторов наружной рекламы. Следующая за ним Gallery занимала только 23,2 %  рынка.

RussOutdoor является крупной компанией даже в международном масштабе: по итогам 2013 года она удостоилась 9-го места среди крупнейших операторов наружной рекламы мира. Такого признания RussOutdoor удостоилась от старейшего в мире представителя рынка наружной рекламы французской JCDecaux. Которая, к слову, является владельцем 25 % акций RussOutdoor.

К сожалению, в 2013 году дела у RussOutdoor шли хуже, чем у рынка в целом. Если весь рынок вырос в тот период на 8 %, то выручка RussOutdoor даже снизилась на 4 %. Самое время разобраться в причинах стагнации как рынка наружной рекламы, так и его лидера.

Как обычно, начиналось за здравие. В середине 2007 года в ст. 19 Федерального закона «О рекламе» появилась часть 5.1, которая предписывала распределять участки под рекламные конструкции в том случае, когда участки находятся в государственной или муниципальной собственности, по результатам торгов. На первый взгляд, честный и совершенно прозрачный принцип. Правда, этот принцип обычно приводит к монополизации рынка. Потому что у кого больше шансов выиграть торги? У того, кто способен предложить больше денег. А кто способен предложить больше денег? Тот, у кого больше рекламных мест. А как называется тот, у кого больше рекламных мест? Монополистом. Конечно, в этом месте можно продолжить и спросить: а почему у него оказалось больше рекламных мест? Разумеется, потому что он оказался более эффективен.

С последним спорить сложно. Однако с какого-то момента, когда компания становится монополистом, она часто начинает почивать на лаврах. Качество ее услуг снижается, однако рынок реагирует на это обычно не сразу. Поэтому финансовое состояние компании-монополиста еще долгое время может быть хорошим, что и позволяет выигрывать дальнейшие торги. На портале Adindex.ru имеется материал под названием «Рынок наружной рекламы в городах-миллионниках. Итоги 2013 года (Инфографика)». Как следует из этого материала, переход к механизму торгов при выдаче разрешений на размещение рекламных конструкций приводит к монополизации рынка и повышению цен. Например, в 2012 году в Казани из 39 операторов наружной рекламы на рынке остались только 10, при этом 80 % конструкций аккумулировала в своих руках тройка самых крупных игроков. Так совпало, что Казань тут же стала самым дорогим городом России по стоимости использования рекламного щита для клиентов. Схожие процессы начались в 2013 году в Екатеринбурге: 60 % поверхностей ушло тройке федеральных операторов – и так совпало, что город стал отечественным лидером по скорости роста стоимости использования рекламных поверхностей.

Процесс монополизации неизбежно должен был затронуть и такие населенные пункты, как Тюмень. Так, в 2014 году вследствие борьбы федеральных и местных лидеров «наружки» кресло руководителя городского Комитета по рекламе оставила И. Сагадеева, проработавшая до этого в должности 6 лет, несмотря ни на какие скандалы. Ее сменщик С. Соловьев проработал всего полгода, теперь эту должность занимает уже О.В. Марчук.

Надо сказать, что когда в 2007 году вФедерального закона «О рекламе» появилось требование о проведении торгов, части 5.2-5.5 ст. 19 закона запрещали участие в торгах для игроков с долей рынка более 35 %. Однако в 2014 году данный запрет был отменен, т.е. перед монополизацией зажгли «зелёный свет». В первую очередь именно монополизация и следующий за ней рост цен на использование рекламных конструкций является причиной стагнации рынка «наружки». Кстати, в Тюмени стагнация наружной рекламы очевидна по динамике доли занятых поверхностей: в отличие от 2014 года, сейчас загрузка рекламных площадей не превышает 50 %. В случае свободной конкуренции вопрос загрузки площадей автоматически регулировался бы снижением цен. Однако рынок монополизирован, снижать цены никто не спешит.

Для чего необходимо было это предисловие? Когда в Тюмени начинались первые аукционы на рекламные места, эксперты предсказывали как повышение цен, так и переориентацию клиентов на более дешевые альтернативные варианты размещения– Indoor, реклама на общественном транспорте и т.д.

Одним из таких альтернативных вариантов стали дорожные знаки. Согласно пункту 12 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 8 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Федерального закона «О рекламе», на дорожном знаке можно разместить информацию о наименовании организации, ее местонахождении, указание направления проезда к организации – и это не будет считаться рекламой, если знак согласован с ГИБДД и соответствует требованиям ГОСТ Р 52290-2004. Для бизнеса вариант размещения информации на дорожном знаке является более дешевым. Есть компании, которые оказывают такую услугу. Например, ООО «Росдорзнак». Если средняя стоимость размещения на щите 3х6 составляет сейчас в Тюмени 18 632 руб. в месяц, то даже самый-самый дорогой вариант размещения информации на знаке обходится в 20 000 руб. в год – это в 11,2 раза дешевле.

Как следствие, крупные игроки рынка наружной рекламы стремятся закрыть рынок дорожных знаков, чтобы не испытывать конкуренцию с его стороны. В частности, ответом на эти попытки и стало издание процитированного выше постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 08.10.2012 № 8. Постановление не остановило рекламщиков, они пытались апеллировать к ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений», пункт 3.11 которого упоминает информационно-указательные дорожные знаки 5.20.1, 5.20.2, 5.21, 5.27 по ГОСТ 10807 с элементами рекламной информации (рекламно-информационные знаки), предназначенные для информирования участников дорожного движения об их местонахождении, местонахождении объектов и маршрутах движения. Однако и в этот раз у рекламщиков не «срослось»: центральный аппарат ФАС России 01.07.2013 ответил на запрос тюменского Комитета по рекламе, что применение ГОСТ Р 52044-2003 осуществляется в добровольном порядке.

Почему-то именно Тюмень была выбрана крупными рекламными компаниям ив качестве театра военных действий против дорожных знаков. В декабре 2013 года городской Комитет по рекламе предпринял новый поход на дорожные знаки. Сперва появилась жалоба в Комитет от некой гражданки на конкретный дорожный знак, полученная по телефону (!) бухгалтером (!!) Комитета. По крайней мере, в деле нет ни одного документа за подписью этой гражданки. Глава российского Правительства Д.А. Медведев постоянно говорит об инновациях и модернизации; очевидно, прием телефонных жалоб должен как раз символизировать инновации и модернизацию. Никто не против инновационности, однако надлежащим образом установить, действительно ли эта гражданка жаловалась в Комитет, на сегодня невозможно.

Следующая жалоба поступила в Комитет еще более инновационным путем: по электронной почте со служебного почтового ящика компании… RussOutdoor. Именно поэтому данной компании было уделено здесь столько места. Комитет перенаправил жалобы в Тюменское УФАС России с целью проверить 2 конкретных дорожных знака на предмет возможного нарушения законодательства о рекламе.

УФАС потратило на изучение материалов более чем два с половиной месяца, но нарушений законодательства о рекламе не обнаружило. Однако обнаружило нарушение законодательства о конкуренции. В чем тут дело?

В статье 17.1 Федерального закона «О защите конкуренции» предусмотрен тот же принцип, что и в законе о рекламе: передача прав пользования государственным или муниципальным имуществом должна осуществляться на основании торгов. По мысли УФАС, если дорога, на которой установлен дорожный знак, является муниципальной, например, то место под знак должно быть разыграно на торгах. Однако мы помним, что на рекламном рынке осуществление принципа распределения мест на основе торгов привело к монополизации. По всей видимости, закон о защите конкуренции еще не успели привести полностью в соответствие с интересами монополистов, поэтому из правила о торгах есть 16 (шестнадцать) исключений. Данные исключения направлены на поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, малого бизнеса и т.д. Само УФАС поставило на улице Холодильной дорожный знак с названием своей организации, пользуясь одним из таких исключений. Поэтому при применении статьи 17.1 необходимо помнить об исключениях из правила.

Затем: а как определить, кто именно пользуется знаком? Допустим, организация решила поставить возле своего фитнес-центра знак 7.17 «Бассейн или пляж». Наименования организации или фитнес-центра на знаке нет, адреса и телефона нет, стрелки с указателем направления нет. Можно ли в таком случае доказать, что фитнес-центр пользуется знаком, который находится на муниципальной дороге, и тем самым пользуется муниципальным имуществом? Доказать это будет очень сложно. Подобных примеров можно вспомнить множество.

Совершенно очевидно, что поскольку рынок указательных дорожных знаков является пока относительно новым, то и каких-то стабильных правил на нем еще не возникло. Необходимы ли они? Скорее да, чем нет, стабильные правила еще никому не мешали. Однако сейчас опасно устанавливать какие-то чересчур жесткие рамки или запреты, потому что дальнейший путь эволюции рынка пока непонятен, тем самым можно необдуманно принести вред.

То есть если УФАС действительно заинтересовано в цивилизованном развитии рынка дорожных знаков, ему нужно рассматривать каждый случай установки знака отдельно и так же отдельно принимать решение о том, нарушает ли тот или иной знак законодательство о конкуренции. В результате появится ряд прецедентов, на основе которых можно уже будет устанавливать правила надлежащего функционирования рынка.

Вместо этого УФАС решением от 05 декабря 2014 по делу № К14/51 и вынесенным на его основании предписанием вообще запретило городскому Департаменту дорожной инфраструктуры и транспорта согласование установки дорожных знаков вне рамок заключенного муниципального контракта и не включенных в проект организации дорожного движения. УФАС имеет в виду, что любые дорожные знаки должны ставиться только городом и только за счет бюджетных средств. Иначе, мол, получается совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

Но это, во-первых, противоречит пункту 1 ст. 34 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», который предусматривает, что дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения осуществляется не только за счет средств местных бюджетов, но также за счет иных предусмотренных законодательством источников финансирования, в том числе средств физических или юридических лиц.

Во-вторых, у города не очень много средств, чтобы ставить абсолютно все знаки за бюджетный счет. Статистика свидетельствует об устойчивом соскальзывании муниципального бюджета г. Тюмени в дефицит:

	2013 год	2014 год	2015 год
Доходы (тыс. руб.)	24 706 207	18 642 906	20 054 310
Расходы (тыс. руб.)	24 350 908	19 681 896	20 513 679
Профицит (%)	1,44 %	–	–
Дефицит (%)	–	5,57 %	2,29 %

При этом надо иметь в виду, что показатели бюджета на 2015 год являются неокончательными, потому что они формировались под цену на нефть в 100 долларов за баррель, а та составляет сегодня 60 долларов. То есть затраты будут еще сокращаться. О сокращении первоначально запланированных на 2015 год затрат по линии Департамента дорожной инфраструктуры и транспорта уже сообщается в СМИ. Так что город абсолютно ничего не потеряет от того, что часть знаков будет установлена за счет внебюджетных источников, город только сэкономит 8-9 тыс. рублей.

В-третьих, почему-то никто еще не додумался до того, чтобы установки наружной рекламы тоже ставить за бюджетный счет в рамках муниципального контракта. Логика ведь та же самая. Если нельзя ставить знаки на муниципальных дорогах за счет внебюджетных источников – это получится совмещение функций органов местного самоуправления и хозяйствующих субъектов, то почему рекламные конструкции можно ставить на муниципальных дорогах на частные средства? Рассуждая подобным образом, можно ведь дойти до абсурда.

Наконец, в-четвертых, решение УФАС полностью закрывает рынок дорожных знаков в пользу рынка наружной рекламы – неслучайно дело возбуждено на основании жалобы RussOutdoor. Тем самым ограничивается конкуренция, а это нарушает требования части1 ст. 15 закона о защите конкуренции  – федеральным органам исполнительной власти запрещается принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности запрещаются:

«1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам;

Установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.»Второй зацепкой, которую УФАС использовало для обоснования запрета, явилась ссылка на проекты организации дорожного движения (ПОДД). Мол, необходимо сначала утвердить проекты, определить в них места расположения знаков и точка. При этом УФАС ссылается на свое особое толкование пунктов 7-9 Порядка разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах (утв. совм. письмом МВД России от 02.08.2006 № 13/6-3853 и Росавтодора от 07.08.2006 № 01-29/5313). По мнению УФАС, из указанных пунктов следует, что изменения в ПОДД могут вноситься только в особых случаях: введение в действие новых нормативных документов, а также реконструкция и капитальный ремонт дорог.

Строго говоря, указанный Порядок применяться не может, потому что пункт 2 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 года № 1009) прямо запрещает издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм.

Но даже если согласиться с необходимостью его применения, нельзя принять предложенное УФАС толкование, ибо, согласно пункту 8 Порядка, внесение изменений в утвержденный ПОДД производится и переутверждается не реже, чем один раз в 3 года. Из этого правила следует тот вывод, что внесение изменений в ПОДД осуществляется не только в особых случаях.

Иное было бы абсурдно. Например, в августе 2014 года на нескольких улицах Тюмени введены выделенные полосы «А». Тем самым внесены изменения в ПОДД, хотя нормативные документы не изменялись, реконструкция и капитальный ремонт указанных дорог не осуществлялась. Водителей штрафуют за нарушение режима выделенных полос, для фиксации нарушений установлены видеокамеры, которые только за 2 дня в феврале 2015 года выявили 2 000 нарушений, сумма штрафов по ним должна составить 3 000 000 рублей. Если сегодня признать правильной точку зрения УФАС, то завтра придется вернуть всем водителям суммы уплаченных за нарушение режима выделенных полос штрафов. Придется также вернуть водителям издержки, понесенные в связи с эвакуацией их автомобилей, если запрещающие парковку дорожные знаки были установлены не в связи с введением в действие новых нормативных документов либо реконструкцией и капитальным ремонтом дорог.

Если бы УФАС не искало лазейки для закрытия рынка дорожных знаков, а пыталось просто навести в нем порядок, в случае с ПОДД правильнее было бы тоже поступить иначе. Например, в городе действует Порядок разработки и утверждения проектов организации дорожного движения на автомобильных дорогах общего пользования местного значения города Тюмени (утв. распоряжением Администрации города Тюмени от 21.10.2013 № 624-рк). Пункт 3.10 Порядка предусматривает, что ПОДД подтверждается приказом директора Департамента дорожной инфраструктуры и транспорта Администрации города Тюмени. Какая-то процедура внесения изменений в ПОДД не прописана. Со стороны УФАС логично было бы обязать Администрацию города Тюмени внести в Порядок соответствующие изменения, тогда вопрос оказался бы исчерпан.

Как видим, имеется достаточно методов, с помощью которых можно навести определенный порядок на рынке дорожных знаков. Это создание серии прецедентов, когда тот или иной конкретный знак проверяется с точки зрения возможных нарушений закона о защите конкуренции. Это внесение изменений в порядок утверждения ПОДД. Все эти методы могли бы применяться, если бы УФАС всего лишь стремилось к соблюдению закона.

Однако вместо этого УФАС решило просто запретить установку знаков. Проведенный выше анализ решения УФАС показывает, что оно подогнано под заранее известный ответ. Надо было в интересах RussOutdoor запретить частным компаниям действовать на рынке дорожных знаков – им это запретили. А какое придумано обоснование, законное или нет, уже неважно. Конечно, антимонопольный орган меньше всего можно заподозрить в защите интересов монополий, однако факты налицо.

Кто выиграл от принятого УФАС решения – понятно. Теперь о том, кто проиграл.

Оказывается, это не только бизнес. Например, в деле имеется письмо заместителя губернатора Тюменской области В.М. Шумкова от 30.01.2015 № 30/580-15, свидетельствующее о том, что «Росдорзнак» принимал работу в установке дорожных указателей к туристским объектам г. Тюмени и Тюменского района. Есть у «Росдорзнака» благодарность и от областного учреждения здравоохранения – госпиталя ветеранов войны. А вот последний случай: со ссылкой на предписание УФАС отказ в установке дорожного знака выдан Муниципальному автономному образовательному учреждению дополнительного образования детей Детско-юношеский центр «Авангард». Таким образом, дело имеет важное общественное значение, а не является обычным хозяйственным спором.

Сейчас законность решения и предписания УФАС оспаривается «Росдорзнаком» в арбитражном суде Тюменской области. Заседание суда по делу № А70-14681/2014 назначено на 20 марта.

PARK72.RU